Seminario internacional

ROSARIO CIUDAD DE DERECHOS HUMANOS


Rosario, Argentina, 12 a 21 de octubre 2004


Mecanismos e instrumentos del

sistema de las Naciones Unidas


Profesor Roberto Garretón M.

Representante Regional para América Latina y el Caribe

de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas

para los Derechos Humanos





I. Las Naciones Unidas y los derechos humanos


Se me ha pedido dar una visión general del sistema de protección de derechos humanos de las Naciones Unidas, en la que procuraré demostrar que el compromiso de la Organización con la promoción y protección de los derechos humanos. Es uno de los objetivos que se propusieron los fundadores, y se ha desarrollado en una larga historia que en 12 días más cumple 59 años.


La barbarie de la segunda guerra mundial alimentó en los aliados la idea de una organización cuyos fundamentos serían la paz, la seguridad internacional y el respeto de la persona humana. Estos tres valores son interdependientes, al punto que ninguno de los tres puede satisfacerse sin la concurrencia de los otros dos.


En su texto, la Carta alude expresamente a los derechos humanos en sus artículos 1.3 -como propósito de la Organización-; 13.1, b y 62 como objeto de estudio y recomendaciones: 55 y 56, como capítulo de la cooperación internacional económica y social; 68 como objeto de la formación de comisiones orgánicas; y 73 relativo a la declaración sobre territorios no autónomos.


La primera Asamblea General dispuso la preparación de una Declaración de Derechos Humanos, que fue adoptada el 10 de diciembre de 1948. Todos los demás textos se han inspirado en ella, que hoy nadie discute es derecho internacional consuetudinario, y por lo mismo, de obligatorio cumplimiento.


La Declaración no tenía, al principio, el carácter vinculante que uno de sus padres, René Cassin, quiso darle. En realidad, textos vinculantes fueron aprobados 18 años más tarde, que fueron los Pactos de Derechos Civiles y Políticos y Económicos, Sociales y Culturales. El hecho que hayan sido dos no es una virtud sino la demostración de su debilidad: hubo dos, pues no hubo acuerdo en hacer uno. Los signos de los tiempos, la guerra fría, hizo que los países occidentales reconocieran sólo los derechos civiles y políticos, mientras que los socialistas se obligaban sólo respecto de los de carácter económico, social y cultural. El goce de estos últimos, decían, es condición necesaria para el disfrute de los civiles y políticos. Éstos, para los occidentales, son los únicos derechos, pues los otros son meros deseos o aspiraciones.

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También se ha generalizado la aceptación de su dimensión universal. En la práctica de las Naciones Unidas este carácter ya no se discute: prácticamente todas las resoluciones de la Comisión de Derechos Humanos hacen invocación de ella. Incluso se invoca en textos regionales como la Convención Europea (preámbulo), la Americana (preámbulo) y la Carta Africana sobre Derechos Humanos y de los Pueblos (preámbulo y artículo 60), que no tienen hoy contradicciones con la Declaración Universal. Las Conferencias Mundiales de Derechos Humanos de Teherán, en 1948 y Viena, en 1993 lo reiteraron explícitamente,




II. Los grandes principios inspiradores


El principio de la dignidad de todos los miembros de la familia humana

La dignidad no es sólo un derecho humano, intrínsico a la persona e inderogable, sino que es también un principio inspirador de toda la filosofía de los derechos humanos.


Los pueblos de las Naciones Unidas, proclamaron en su Carta de San Francisco la reafirmación de su “fe en los derechos fundamentales del hombre, en la dignidad y el valor de la persona humana, en la igualdad de derechos de hombres y mujeres y de las naciones grandes y pequeñas”.


Es el primer párrafo del preámbulo de la Declaración Universal el que proclama que “la libertad, la justicia y la paz en el mundo tienen por base el reconocimiento de la dignidad intrínseca y de los derechos iguales e inalienables de todos los miembros de la familia humana”. Y el artículo 1 del texto el que expresa que “todos los miembros de la familia humana nacen iguales en dignidad y derechos”. Cinco veces la Declaración alude a la dignidad humana, y el principio aparece recogido en todas las convenciones posteriores de derechos humanos.


Los derechos humanos son un piso para la dignidad humana, como lo dijo Juan Pablo II en su discurso a la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1979: “El conjunto de los derechos del hombre corresponde a la sustancia de la dignidad del ser humano, entendido integralmente y no reducido a una sola dimensión. Se refiere a la satisfacción de las necesidades esenciales del hombre, al ejercicio de sus libertades, a sus relaciones con otras personas”.


Es la dignidad humana, elevada a derecho, la que exige el reconocimiento y goce de los derechos económicos, sociales y culturales indispensables y al libre desarrollo de su personalidad, como lo proclama el artículo 22 de la Declaración Universal.



El principio de no discriminación


Otro de los conceptos claves que las Naciones Unidas incorporan en su Carta y luego en la Declaración Universal, es el de la prohibición de la discriminación. La exigencia de igualdad esencial de todos los seres humanos, así como la prohibición de la distinción o la discriminación, y especialmente la discriminación racial aparece en la Declaración Universal 14 veces. Todos los instrumentos posteriores la repiten. La Conferencia Mundial de Durban, en 2001 prohíbe las discriminaciones que sufren las víctimas del antisemitismo, la islamofobia, el racismo, la intolerancia y la discriminación que afectan a los pueblos indígenas, romaníes, gitanos, nómades, afro descendientes, asiadescendientes, islamistas, judíos, así como cualquier minoría, etc.


Agréguense las discriminaciones por motivos no raciales, como las que sufren las mujeres, niños, minorías sexuales, víctimas de VIH/SIDA, discapacitados, migrantes, refugiados, solicitantes de refugio, y tantos otros.


Nuestro continente es un muestrario de etnias, religiones, nacionalidades, inmigrantes, refugiados. La intolerancia, al igual que el racismo, nos llegó con la conquista y se instaló hasta hoy.

La superación de la discriminación debe ser fundamento y objeto preferente de cualquier política pública que real y efectivamente se encuentre apoyada en una perspectiva de derechos humanos. La Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos que represento ha fijado como una de sus tareas primeras la erradicación de las discriminaciones, lo que en nuestro continente significa fundamentalmente no discriminar a afro descendientes y pueblos indígenas.


La discriminación contra la mujer ha sido motivo de especial preocupación de las Naciones Unidas. Diversas Convenciones y Declaraciones han sido adoptadas: Convención sobre los Derechos Políticos de la Mujer (1952); sobre nacionalidad de la mujer casada (1957); sobre consentimiento para el matrimonio, la edad mínima para contraer matrimonio y el registro de los matrimonios (1962); para la eliminación de la discriminación en contra de la mujer (1967) y su Protocolo facultativo.


La Comisión de Derechos Humanos creó, además, en 1993, el cargo de Relator sobre la violencia en contra de las mujeres.



El principio de la democracia o de sociedad democrática


Tanto la Declaración Universal como los Pactos de derechos humanos de 1966 sólo aceptan limitaciones al ejercicio de los derechos y libertades fundadas en los derechos de los demás y en la satisfacción de las justas exigencias de la moral y el orden público y del bienestar general “en una sociedad democrática”.


En efecto, no es posible gozar de los derechos fundamentales fuera de una sociedad democrática. Personalmente estimo que la democracia es un derecho autónomo, que excede –aunque exige- el derecho a la participación en los asuntos públicos mediante el voto secreto, igual e informado y así lo sostuve en todos mis informes cuando fui Relator sobre los derechos humanos en la República Democrática del Congo. Siempre inicié el estado de respeto de cada derecho humano con “el derecho humano a la democracia”, para luego seguir con la vida, etc.


El principio de la democracia es reforzado en Viena, al declararse que “la democracia, el desarrollo y el respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales son conceptos interdependientes que se refuerzan mutuamente. La democracia se basa en la voluntad del pueblo, libremente expresada, para determinar su propio régimen político, económico, social y cultural, y en su plena participación en todos los aspectos de la vida” (párrafo 8 de la Declaración).


Es deber del Estado y la sociedad construir y consolidar una sociedad democrática, pero, lamentablemente, la globalización en curso, ha debilitado notablemente el rol del Estado. En efecto, ella es conducida sin más reglas que las que el mercado impone, y si bien política y jurídicamente el Estado sigue siendo el responsable de la promoción y protección de los derechos humanos, así como de cualquiera violación, en los hechos se muestra muy débil frente al mercado, especialmente el financiero. Por eso es que la globalización no es democrática y para los demócratas resulta fundamental reforzar el rol promotor del Estado



III.- El ser humano como sujeto de derecho internacional


Voy a referirme al tema que a mi juicio ha dado "vida" a la Declaración Universal en las Naciones Unidas, y que incide derechamente en la materia que estamos tratando: a) por una parte, la capacidad otorgada a las personas de recurrir a los órganos que ella ha creado; y b) la responsabilidad de los individuos que han violado más gravemente a la humanidad por sus violaciones a los derechos humanos.


a) Las víctimas. En 1947, la Comisión de Derechos Humanos resolvió carecer de atribuciones para adoptar medidas en las quejas individuales (Resolución 75-V). Ello se debió a que, tradicionalmente, los sujetos de derecho internacional habían sido los Estados y las organizaciones intergubernamentales, fundamentalmente por su capacidad de ser generadores de derecho.


Pero los ciudadanos escribían a la ONU y las quejas se agrupaban en la Secretaría sin solución, hasta que en 1959 se estableció un sistema mínimo de tratamiento consistente en la confección de listas de quejas, con carácter confidencial.


El sistema convencional, a través de cláusulas y protocolos especiales fue permitiendo que los individuos ejercieran derechos ante los organismos internacionales (Protocolo Facultativo al Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; artículo 22 de la Convención contra la Tortura; 14 de la Convención sobre la eliminación de todas las formas de Discriminación Racial; Protocolo opcional a la Convención para la Eliminación de la violencia contra la mujer, de 1999).


Pero desde 1967, como se verá más adelante, la Comisión estableció procedimientos destinados a investigar situaciones que presenten un cuadro persistente de violaciones de derechos humanos. Normalmente, la decisión de crear un mecanismo de investigación deriva de denuncias de particulares, y al titular del mecanismo también pueden dirigirse las víctimas con sus quejas, que si bien no reciben un seguimiento individual, constituyen la médula del informe del Grupo de Trabajo o Relator Especial encargado de la investigación.


En 1970 (resolución 1503 del ECOSOC) que dispuso un procedimiento de estudio de las comunicaciones que parezcan revelar un cuadro persistente de violaciones manifiestas y fehacientemente comprobadas de los derechos humanos y las libertades fundamentales.


b) Algunos victimarios. El proceso progresivo de formación de una cultura de derechos humanos, ha introducido como actor internacional al criminal que en nombre y en razón del Estado, viola los derechos humanos en términos que sus acciones constituyen crímenes de guerra o de lesa humanidad.


Es lo que dijo la sentencia de Nuremberg: “los crímenes contra el derecho internacional son cometidos por los hombres, no por entidades abstractas, y sólo mediante el castigo a los individuos que cometen tales crímenes pueden hacerse cumplir las disposiciones del derecho internacional”.


René Cassin, en su proyecto de Declaración Universal, quiso elevar este principio a la categoría de derecho humano autónomo, al proponer en el artículo 30 que “no hay garantías para los derechos humanos donde los autores y cómplices de arbitrariedades no son castigados o no está organizada su responsabilidad sea de las instituciones públicas, sea de sus funcionarios”.


El principio rector es que si es la humanidad la que ha consagrado internacionalmente los derechos humanos; que si esa humanidad ha reconocido como titular de derechos humanos a todos los seres humanos, incluidos los violadores de esos derechos, le corresponde a ella, como “lesionada” por la violación, la titularidad de la acción punitiva.


Este es el principio que llevó a la formación de los Tribunales Penales Internacionales, primer ad-hoc (Nuremberg, ex Yugoslavia y Ruanda), y que permitió, finalmente, que en Roma, el 17 de julio de 1998 una Conferencia Diplomática aprobara los Estatutos de una Corte Penal Internacional, que entró en vigor en 2002.


Además, se ha desarrollado la llamada jurisdicción universal, cuyo origen es el derecho humanitario. Los Convenios de Ginebra de 1949 proclaman que cada una de las partes contratantes tendrá la obligación de buscar a los responsables de haber cometido u ordenado cometer una de las infracciones graves a estos convenios, y deberá hacerlas comparecer ante sus propios tribunales o entregarlos a otra parte contratante interesada1.


Hoy la jurisdicción universal aparece contemplada en diversos textos convencionales o declarativos, pero con un desarrollo claramente insuficiente, como lo demostraron los Lores ingleses en el caso Pinochet. Quizás si el texto más claro sea el artículo V sea de la Convención sobre la Represión y el Castigo del Crimen de Apartheid, que consagra que los acusados por ese delito podrán ser juzgados “por un tribunal competente de cualquier Estado Parte en la Convención que tenga jurisdicción sobre esas personas, o por cualquier tribunal penal internacional que sea competente respecto a los Estados Partes que hayan reconocido su jurisdicción”. Otras normas que consagran un indicio de jurisdicción universal, son los Principios de cooperación internacional en la identificación y detención, extradición y castigo de los culpables de crímenes de guerra o de crímenes de lesa humanidad, de las Naciones Unidas de 1973, y el artículo 5 de la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas, Crueles, Inhumanos o Degradantes, de 1984.


Si bien no de aplicación generalizada, pueden citarse ya numerosos casos de reconocimiento de la legitimidad de la jurisdicción universal, sea rationae personae o rationae materiae, comenzando por el caso Eischman, en 1961, en el que se reconoció la competencia del tribunal israelí por ser un delito internacional o universal; el juzgamiento del capitán de la Armada Argentina Astiz, en Francia, por asesinatos cometidos en Argentina; la extradición del criminal de guerra Demjanjuk, a Israel, por cuanto se trata de delitos cometidos por “enemigos comunes de toda la humanidad y todas las naciones tienen igual interés en la aprehensión y en su castigo” (1985). Otros procesos se han adelantado en Bélgica, Suiza, Francia y otros países.




IV.- Los órganos de Derechos Humanos de las Naciones Unidas



Siendo la ONU una institución tan marcada por historia y por mandato con los derechos humanos, es obvio que gran parte de sus órganos y agencias incluyan en sus mandatos materias relativas a estos derechos: la UNESCO, la OMS, la FAO, la OIT, UNICEF, UNIFEM y otros tienen un mandato específico para encontrar vías de satisfacer algún derecho consagrado en la Declaración.


Dentro de la estructura de la básica de la organización, la Asamblea General y el Consejo Económico y Social tienen, o asumen, temas vinculados a los derechos humanos. La Comisión de Derechos Humanos es un órgano dependiente del ECOSOC, que a su vez depende de la Asamblea General.


Todas las declaraciones y convenciones de derechos humanos son adoptadas por la Comisión, ratificados por el ECOSOC y adquieren valor al ser aprobadas por la Asamblea General.


No obstante, para los efectos prácticos, me referiré a los órganos específicos de derechos humanos: la Comisión, la Sub Comisión de Promoción y Protección de los derechos humanos, los órganos creados en los tratados, y los mecanismos especiales establecidos por la Comisión.



1) La Comisión de Derechos Humanos


En 1946 el Consejo Económico y Social (ECOSOC), en conformidad al artículo 68 de la Carta, creó la Comisión de Derechos Humanos, en una primera instancia como un grupo de expertos (9 entre los cuales el peruano Víctor Raúl Haya de la Torre). En junio del mismo año se amplió el número a 18 expertos, uno por cada Estado miembro del ECOSOC y desde 1947 se transformó en un organismo intergubernamental (18 estados nombrados por el ECOSOC), con un mandato claramente político. Desde 1990 sus miembros son 53, distribuidos de modo de permitir una representación equitativa de los diversos grupos regionales, y son elegidos por el ECOSOC. Sesiona una vez al año y desde 1990 está autorizada a celebrar sesiones extraordinarias si la mayoría de Estados miembros así lo decide (ha habido sobre Ruanda, ex-Yugoslavia, territorios árabes ocupados). Como órgano subsidiario del ECOSOC, sus resoluciones y decisiones deben ser aprobadas por éste.


El mandato inicial de la Comisión y al que dedica la mayor parte de su actividad es de carácter normativo. Todas las grandes declaraciones y tratados de derechos humanos de las Naciones Unidas emanan de textos aprobados por la Comisión.


Sin embargo, es más conocida por sus funciones de supervisión del respeto de los derechos humanos, a través de Relatores Especiales y Grupos de Trabajo, tanto geográficos como temáticos.



2) Sub Comisión de Promoción y Protección de los Derechos Humanos


En 1946 el ECOSOC autorizó a la Comisión para establecer tres comisiones: libertad de información y prensa; Protección a las Minorías y Prevención de Discriminaciones (resolución E/RES/9 (II)7. Finalmente estas Sub comisiones se fusionaron dando lugar a la Sub Comisión de Prevención de la Discriminación y Protección de las Minorías, como un órgano subsidiario. Desde 2000 se denomina Sub Comisión de Promoción y Protección de Derechos Humanos. La forman 26 expertos elegidos por la Comisión de Derechos Humanos, de entre candidatos propuestos por los Estados. Una vez elegidos, ejercen sus funciones -al menos en teoría- en forma independiente. Duran cuatro años en su cargo y pueden ser reelegidos indefinidamente.

Su principal función es la de realizar estudios, particularmente a la luz de la Declaración Universal de Derechos Humanos, y hacer recomendaciones a la Comisión para prevenir las discriminaciones de cualquier orden en derechos humanos y libertades fundamentales y proteger a las minorías raciales, religiosas y lingüísticas.


El gran mérito de la Sub Comisión es el haber estado en el origen de prácticamente todas las declaraciones y convenciones del sistema universal. Aprobadas por la Sub Comisión, esos instrumentos son luego debatidos por la Comisión, refrendados por el ECOSOC, y finalmente adoptados por la Asamblea General. Hasta 1999 también analizaba la situación de países, pero la resolución 2000/109 de la Comisión dispuso que sólo podía “debatir”, pero no adoptar resoluciones, y en todo caso sólo respecto de países que no estuviesen siendo examinados por la Comisión.


La reforma de los procedimientos de la Comisión, denominada “manera de aumentar la eficacia de los mecanismos de la Comisión de Derechos Humanos” (la referida resolución 2000/109 y su anexo) suprime a la Sub Comisión todo papel en el mecanismo de denuncias individuales confidencial o “1503”, y reserva sólo a algunos de sus miembros la facultad de evaluar la admisibilidad de esas comunicaciones y si deben elevarse a conocimiento de la Comisión a través de su Grupo de Situaciones.


La Sub Comisión trabaja encargando estudios a sus propios miembros (se llaman “Relatores”) o a Grupos de Trabajo. Ha habido relatores sobre impunidad, independencia de jueces y abogados, algunos países (hasta 1999). Grupos de trabajo sobre formas contemporáneas de esclavitud; derechos de las personas detenidas; violación sistemática, la esclavitud sexual y las prácticas análogas a la esclavitud en tiempo de conflicto armado, incluido el conflicto armado interno; prácticas tradicionales que afectan a la salud de las mujeres y la niñas; cuestión de las personas privadas de libertad por mala salud mental, pueblos indígenas, elaboración de convenciones (desapariciones forzadas y muchas otras); etc.




V.- Los tratados de derechos humanos y sus procedimientos


El primer tratado de derechos humanos suscrito en el seno de las Naciones Unidas fue la Convención para la Represión del Crimen de Genocidio, el 9 de diciembre de 1948, un día antes que la Declaración Universal.


Este, como algunos otros tratados, sólo contiene materias substantivas, es decir, las normas que los Gobiernos deben respetar para dar cumplimiento al objetivo y fin del tratado. Otros tratados contienen, además de las normas substantivas, un procedimiento de verificación de su cumplimiento.


En 1966, y luego de 18 años de aprobada la Declaración Universal, vieron la luz los llamados “Pactos mayores”, que, junto a la Declaración Universal, integran la llamada “Carta de los Derechos Humanos”.


Otros tratados adoptados son

Convención sobre Derechos Políticos de la Mujer (1952);

Convención para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial (1965);

Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966, y sus dos Protocolos Adicionales (comunicaciones individuales, de 1966, y el destinado a la abolición de la pena de muerte, de 1989)

Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, 1966;

Convención sobre la imprescriptibilidad de los crímenes de guerra y de lesa humanidad (1968)

Convención sobre la Represión y el Castigo del Crimen de Apartheid (1973);

Convención sobre la eliminación de todas las formas de Discriminación contra la mujer, 1979;

Convención contra la Tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, 1984;

Convención sobre el Apartheid en los Deportes (1985);

Convención de los Derechos del Niño, 1990; y muchos otros.

Convención sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares (1990);

Protocolo Adicional a la Convención contra la Tortura de 2002.


Otras están aún en elaboración como la relativa a la protección de todas las personas contra las desapariciones forzadas.


La elaboración de un tratado es normalmente un proceso que puede llevar hasta unos 15 años. Salvo excepciones, en la base de cada tratado hay una acción que nace de la sociedad civil: organizaciones no gubernamentales estiman que un tratado es necesario para consagrar un derecho o evitar una forma de violación. Habitualmente logran primero el apoyo de uno de los 26 miembros de la Sub Comisión de Promoción y Protección de los Derechos Humanos; con el tiempo se logra no una Convención sino una Declaración que es adoptada por la Sub Comisión, luego discutida en la Comisión, más tarde en el ECOSOC y finalmente en la Asamblea General. Y luego viene el debate del proyecto de Convención, que sigue el mismo camino. Entre la Declaración y la Convención para la eliminación de la discriminación racial pasaron dos años; entre la Declaración y la Convención de los derechos del Niño transcurrieron 30 años; entre la Declaración y la Convención contra la Tortura, 9 años; entre la Declaración y la Convención sobre la discriminación contra la mujer, 12 años; desde la declaración contra las desapariciones forzadas han transcurrido 10 años, etc.


Y desde luego, entre el texto del proyecto original y lo aprobado, las diferencias son considerables.


Los tratados de derechos humanos, a diferencia de los tratados internacionales clásicos, suelen establecer dos tipos de obligaciones y eventualmente una tercera: la primera es la obligación sustantiva de respetar los derechos a que ellos se refieren; la segunda es la obligación de informar a un órgano sobre las medidas adoptadas para satisfacer aquellas obligaciones sustantivas; la tercera, si el texto lo contempla y hay una declaración formal del Estado, la de admitir denuncias individuales que se presenten por violaciones.


Algunos tratados prevén la existencia de un Comité encargado de su vigilancia.


Ellos son:


Pacto de Derechos Civiles y Políticos, que crea el Comité de Derechos Humanos, de 18 miembros nombrados por la Asamblea de Estados Partes, y al que los Estado presentan un informe inicial, y luego periódicos cada 5 años, según decisión del propio Comité.


Convención para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, que crea un Comité con el mismo nombre, integrado por 18 miembros, nombrados por los Estados Partes, y al que los Estados presentan informes iniciales y periódicos cada 4 años, si bien la Convención habla de dos años.


Convención para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, Comité del mismo nombre de 23 miembros nombrados por los Estados Partes, y al que se presentan informes iniciales y periódicos cada 4 años.


Convención para la Represión y Castigo del Crimen de Apartheid, que crea un Comité de 3 miembros de la Comisión de Derechos Humanos, nombrados por ésta y los Estados Partes, y al que se deben presentar informes cada cuatro años.


Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, Comité contra la Tortura, de 10 miembros nombrados por la Asamblea de los Estados Partes, y al que se presenta un informe inicial y luego cada 4 años.


El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales contempla la presentación de informes, pero ante el Consejo Económico y Social (ECOSOC). No obstante, éste creó en 1985 un Comité de estos derechos, integrado por 18 expertos designados por el ECOSOC, que es el que conoce de los informes.


La Convención sobre los Derechos del Niño contempla el Comité de los Derechos del Niño, integrado por 10 expertos independientes elegidos por la Asamblea de Estados Partes, al que se presenta un informe inicial a los dos años desde la ratificación o adhesión y luego cada 5 años.


La Convención sobre la Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y de sus familiares crea el Comité del mismo nombre, inicialmente de 10 expertos, pero que luego que sea ratificada por 41 Estados será de 14, elegidos por los Estados Partes, al que se presentará un informe inicial y más tarde cada 5 años.


Salvo en el caso del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en que la resolución del ECOSOC que creó el Comité lo alienta a recibir informes de organizaciones no gubernamentales, en los demás la participación de la sociedad civil no está contemplada, y en la época de la guerra fría la exclusión de las ONGs era absoluta.


Pero el Comité de los Derechos del Niño en su Reglamento alentó a que los Estados preparan sus informes con participación de la sociedad civil, e incluso, abrió la puerta para conocer de informes alternativos que las ONGs le hicieran llegar, y el artículo 74 de la Convención sobre derechos de los trabajadores migratorios autoriza al Comité a escuchar a las ONGs.


Esta práctica saludable ha sido seguida por los otros Comités, y hoy los llamados “informes sombra” o “informes paralelos” han adquirido completo reconocimiento.


Luego del análisis de los informes presentados por los Estados, los Comités hace sus Comentarios al Informe y formulan sus recomendaciones.


Además, los Comités han establecido una práctica muy útil, que es la de hacer “Observaciones Generales” sobre cada uno de los artículos o sobre cada obligación que los Estados han asumido al ser parte en la respectiva Convención. Así han ido fijando su doctrina e interpretación de los diversos tratados.


Las cláusulas especiales para admitir quejas individuales son las contempladas en el Protocolo Facultativo al Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; en el artículo 22 de la Convención contra la Tortura; en el artículo 14 de la Convención para la Eliminación de la Discriminación Racial; y en el Protocolo Adicional a la Convención para la Eliminación de Todas las formas de Discriminación contra la Mujer, y en el artículo 77 de la Convención para la Protección de Todos los Trabajadores Migratorios y sus familiares, aún no en vigor.


En general, las quejas deben reunir ciertos requisitos de admisibilidad: no ser anónimas, haberse agotado los recursos de la jurisdicción interna (salvo que estos sean inútiles, no existan o hayan sido dilatados largo tiempo), y no haberse dirigido otra comunicación a otro órgano de investigación o solución internacional.


Las comunicaciones se tratan en sesiones privadas, con audiencia del Estado acusado, y finalmente el Comité adopta una “recomendación” que se comunica privadamente al Estado y al peticionario.




VI.- Los Procedimientos de la Comisión de Derechos Humanos



1) Procedimiento público (o “1235")


Por su propia naturaleza es obvio que la Declaración no previera mecanismos de supervisión, lo que dejaba a los "dueños" de las Naciones Unidas ("nosotros, los pueblos") desprovistos ante los abusos de los Estados. El sistema de "listas de quejas" no constituía una respuesta apropiada. Los tratados de derechos humanos no estaban vigentes y sus sistemas de denuncias estarían disponibles normalmente sólo en los países que los aceptaran. Las Naciones Unidas no podían seguir evadiendo el tema. Para responder a estas inquietudes se establecieron los llamados "procedimientos especiales" que revelan nítidamente el carácter progresivo de la protección internacional de las libertades públicas (resolución 1235 del ECOSOC).


Estos procedimientos, al igual que el 1.503, se fundamentan en un concepto básico, que es el de "situaciones" -y no casos individuales- "que revelen un cuadro persistente de violaciones de derechos humanos" y son de dos clases: geográficos –cuando la situación es el irrespeto de los derechos humanos en un país-; y temáticos, cuando lo que se analiza es la situación de un derecho o una forma específica de violarlo.


Sus características fundamentales son:

a) Se trata de mecanismos técnicos encargados a expertos independientes de los Gobiernos y no de instancias propiamente judiciales.


b) Su fuente es fundamentalmente la Declaración Universal, y los demás instrumentos tales como Reglas Mínimas, Conjunto de Principios, Directrices, Declaraciones, etc. Complementariamente también los Pactos, aunque éstos tienen sus propios mecanismos de control.


c) se crean por la voluntad de los Estados miembros de la Comisión de Derechos Humanos, normalmente, en contra de la voluntad del país afectado;


d) no están sujetos a reglas fijas de procedimiento ni a formalidades especiales, si bien se han ido institucionalizando prácticas que les han ido otorgando un carácter contradictorio, de modo de poder escuchar tanto a víctimas como al Estado;


e) suponen, pero no exigen, la cooperación del Gobierno involucrado, salvo para la realización de visitas.


f) son procedimientos públicos en todas sus etapas: la discusión en la Comisión para establecerlos; las actividades del Grupo de Trabajo o Relator; el informe; la discusión sobre el informe; la discusión para renovar el mandato, etc.


g) una de sus principales fuentes de información son las denuncias individuales de víctimas y sus representantes. No obstante, salvo el Grupo de la Detención Arbitraria, no hay pronunciamientos finales individuales sobre estas quejas.


El primer país considerado como una "situación persistente de violaciones de derechos humanos" de carácter nacional, fue Chile, a raíz de los sucesos del martes 11 de septiembre 1973, que pusieron término a 140 años de vida republicana. En 1975, y acogiendo una petición de la Asamblea General, la Comisión de Derechos Humanos resolvió establecer un Grupo de Trabajo, compuesto por cinco expertos destinado a investigar esa "situación" y presentar informes anuales. El mandato fue renovado todos los años, si bien desde 1979 se sustituyó al Grupo por un Relator Especial. Desde ese año unos veintidós países y territorios han estado afectos a estos procedimientos2, incluidos, dentro de la región Nicaragua, Bolivia, El Salvador, Guatemala, Haití y Cuba.


El concepto de "situaciones" alcanzó un ámbito distinto al de países, desde 1980, cuando se creó un Grupo de trabajo sobre la cuestión de las desapariciones forzadas o involuntarias, y que luego ha sido seguido por numerosos otros procedimientos llamados "temáticos". Aquí la expresión "situación" equivale a un derecho o a una forma de violarlo: la desaparición forzada y las ejecuciones o arbitrarias son una forma de violar el derecho a la vida; la intolerancia religiosa, una forma de violar el derecho a la libertad de conciencia y religión, etc. El "cuadro persistente de violaciones" está vinculado a la utilización de un medio de violar derechos humanos en más de un solo país.


Hoy las violaciones de muchos derechos humanos reconocidos en la Declaración están sujetas a alguna forma de estudio en profundidad:


- la violación de la prohibición de la discriminación (artículo 2), por el Relator Especial sobre las formas contemporáneas de racismo, discriminación racial, xenofobia e intolerancia relacionada; al Relator Especial sobre Pueblos Indígenas, o a los mecanismos adoptados respecto de Afrodescendientes después de Durban.


- las violaciones al derecho a la vida (artículo 3) están estudiadas por el Grupo de Trabajo sobre Desapariciones Forzadas e Involuntarias y el Relator Especial sobre las Ejecuciones sumarias o Arbitrarias;


- la integridad física y psíquica y la prohibición de la tortura (artículo 5) por el Relator sobre la cuestión de la tortura;


- la falta de recurso en contra de violaciones de derechos humanos (artículo 8) por el Grupo de Trabajo sobre Detenciones Arbitrarias, el Grupo de Trabajo sobre Desapariciones, el Relator Especial sobre la independencia de jueces y abogados; y en general por todos los mecanismos;


- la prohibición de la detención arbitraria (artículo 9), por el Grupo sobre Detenciones Arbitrarias;


- el derecho a la justicia (artículo 10) y a las garantías judiciales (artículo 11), por el Grupo de Trabajo sobre la Detención Arbitraria y el Relator sobre la independencia de jueces y abogados. Pero como muchas veces las violaciones de derechos humanos resultan amparadas por jueces que no son independientes, por esta vía también alcanzan protección las victimas de otros derechos humanos;


- a la libertad de pensamiento y de religión (artículo 18) por el relator Especial sobre intolerancia religiosa;


- a la libertad de expresión y opinión, (artículo 19) por el Relator Especial sobre la libertad de expresión y opinión;


En los últimos años, y en un nuevo signo de progresividad, se han ido incorporando mandatos concernientes a los derechos económicos, sociales y culturales. Ello en el espíritu de la indivisibilidad de los derechos humanos. En el anexo de su resolución 2000/109, la Comisión da cuenta que se debatió en un Grupo de Trabajo un equilibrio matemático en la cantidad de mandatos de derechos civiles y políticos, y económicos, sociales y culturales.


- derecho al desarrollo;

- derecho a la educación;

- derecho a la alimentación;

- extrema pobreza;

- derechos humanos y programas de ajuste estructural y deuda externa;

- habitación adecuada


Además de otros mandatos que afectan a todos los derechos civiles, culturales, económicos, políticos y sociales, tales como


Es verdad que estos procedimientos no tienen -salvo uno- un mandato expreso de conocer denuncias individuales. Pero dos circunstancias han abierto la puerta. En primer lugar, tanto la historia del procedimiento (acumulación de quejas individuales) como el texto de la mayor parte de los mandatos, piden al Relator o Representante Especial o Grupo de Trabajo, recibir informaciones, entre otros, de organizaciones no gubernamentales, que, en definitiva, muchas veces son quejas individuales; y segundo, los Relatores entienden que su función no es sólo presentar un informe anual a la Comisión de Derechos Humanos, y, algunos además, a la Asamblea General. Ante el conocimiento de una violación reconocida en su mandato, el Relator dirige una acción urgente al Gobierno denunciado. Unánimemente la doctrina entiende que se trata de una forma de atender quejas individuales.


Es interesante, dentro del desarrollo progresivo de los derechos humanos, destacar la creación del Grupo de Trabajo sobre la Detención Arbitraria, toda vez que su mandato está referido a investigar casos de privaciones de libertad impuestas arbitrariamente o que sean contrarias a la Declaración Universal de Derechos Humanos. En este mandato se confirió por primera vez a un órgano establecido al margen de los tratados (un Grupo de Trabajo) la facultad de pronunciarse sobre "casos", autorizando a las víctimas y sus representantes a hacer presentaciones. Con razón se ha sostenido que el mandato de este Grupo puede considerarse como un auténtico "habeas corpus internacional".

Un estudio de los informes de todos estos mecanismos lleva a la conclusión ineludible que las violaciones de derechos humanos que ellos estudian, tienen por causa alguna acción u omisión de algunos funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, especialmente de aquellos autorizados para el empleo de la fuerza o armas de fuego. Los Relatores sobre ejecuciones sumarias o sobre la tortura, los grupos de trabajo sobre detenciones arbitrarias o sobre desapariciones forzadas; el Relator sobre Independencia de Jueces, Fiscales y abogados; la Relatora sobre violencia contra la mujer; el Relator sobe Prostitución Infantil y venta de niños para la pornografía.


Especial importancia otorgo a los nuevos mecanismos nacidos como consecuencia de la Declaración y del Plan de Acción adopta en la Conferencia Mundial contra el Racismo, la discriminación Racial, la xenofobia y la intolerancia conexa celebrada en Durban en 2001, que se unen a procedimientos anteriores destinados a combatir estos flagelos.


Respecto de los pueblos originarios, se encuentran hoy en vigor los siguientes procedimientos3:


1) Grupo de Trabajo de Poblaciones Indígenas. De la Sub Comisión de Promoción y Protección de Derechos Humanos. 5 miembros. Debaten sobre normas a proponer y recibe información de situaciones.


2) Grupo de Trabajo sobre Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. Integrado por Gobiernos abierto, que lleva ya varios años, pero que aún no alcanza los consensos necesarios.




3) Relator Especial sobre DH de pueblos Indígenas, nombrado en 2001.


4) Si bien no es un mecanismo de la Comisión de Derechos Humanos, sino de la de Asuntos Económicos y Sociales, debe destacarse el Foro Permanente de Pueblos Indígenas. Propuesta en la Conferencia Mundial de Derechos Humanos de Viena en 1993, sólo se crea en 2001. Lo integran 8 Representantes de Gobiernos y 8 de pueblos indígenas elegidos por el Presidente del ECOSOC, de acuerdo a listas de candidatos.


También se han establecido los siguientes mecanismos sobre los derechos de pueblos afrodescendientes4:


a) Un Grupo de trabajo intergubernamental sobre la aplicación efectiva de las recomendaciones de Durban. Su mandato incluye la preparación de normas internacionales complementarias a las actuales para fortalecer la lucha contra el racismo, la discriminación racial, la xenofobia y las formas conexas de intolerancia.

b) Un grupo de Trabajo de cinco expertos independientes sobre las personas de descendencia africana, cuyo mandato principal es estudiar los problemas de discriminación racial de las personas de ascendencia africana que viven en la diáspora,

c) Grupo de cinco expertos “eminentes independientes”, nombrados por el Secretario General encargado del seguimiento de las disposiciones de la Declaración y del Plan de Acción de Durban. Este Grupo de eminentes puede hacer recomendaciones al Grupo Intergubernamental, al Secretario General, al Alto Comisionado y a la Comisión de Derechos Humanos.


2) El procedimiento Confidencial (o “1503")


Este procedimiento, conocido como Confidencial o, simplemente como “1503" fue establecido en 1970 por la Resolución 1.503 del ECOSOC, y fue modificado por la resolución 109/2000 de la Comisión, debidamente aprobada por el ECOSOC (Resolución 2000/3).


Encuentra su origen en la Resolución 728.F –XXVIII del ECOSOC, de 1959, adoptada cuando las quejas se amontonaban en la Secretaría de las Naciones Unidas, cuya Comisión había declarado, 12 años antes, que no podía pronunciarse sobre ellas. La resolución 728 fue considerado un gran progreso, que quedaba bien matizado porque no se perdió la oportunidad de ratificar el criterio histórico: la Comisión “reconoce que no está facultada para tomar ninguna medida respecto a las reclamaciones relativas a los derechos humanos”. El progreso consistió en que antes de cada período de sesiones, la Secretaría distribuiría entre los Estados miembros de la Comisión una lista de las quejas recibidas. La lista sería confidencial y se comunicaría “a puerta cerrada”.


El gran progreso de la resolución 1503 respecto de la 728-F fue el que desde ese momento la Comisión de Derechos Humanos analizaría las situaciones de que dan cuenta las comunicaciones.


Si bien las comunicaciones individuales están en la base del procedimiento, éste analiza la “situación” del país, procurando verificar si ella corresponde a un cuadro persistente de violaciones de derechos humanos.


Luego de la reforma de los procedimientos de la Comisión en 2000, el procedimiento consta de las siguientes etapas:


a) una inicial a cargo de la Secretaría: recepción y resumen de las comunicaciones individuales, transmisión a los Estados involucrados; confección de una lista mensual de comunicaciones.


b) Un análisis de las comunicaciones a cargo de un Grupo de cinco miembros de la Sub Comisión, destinado a informar al llamado Grupo de Situaciones los casos que deben ser analizados. El Grupo de Comunicaciones analiza la admisibilidad y si las denuncias “parecen revelar un cuadro persiste de violaciones manifiestas y fehacientemente probadas de los derechos humanos y libertades fundamentales”.


c) Estudio por el Grupo de Situaciones, formado por cinco Estados miembros, que decide que situaciones pasarán a la Comisión


d) Plenario de la Comisión, que puede, a puertas cerradas, decidir traspasar la situación a un procedimiento público, de los reglados en la resolución 1235; nombrar un Comité especial que debe ser aceptado por el país interesado para encontrar una solución al asunto; pasar la situación al procedimiento público, o bien cerrar el caso.


El procedimiento es confidencial en todas sus etapas, salvo el anuncio del Presidente de la Comisión de la lista de países cuya “situación” fue conocida.


Si se analiza históricamente, este procedimiento fue un avance respecto de la nada. Pero con la consolidación del procedimiento llamado “1235” o público sólo presta utilidad en casos residuales.




VII.- Otros desarrollos de los derechos humanos en la ONU


Hay muchos otros desarrollos del tema de los derechos humanos en la ONU. Pero toda evaluación del tratamiento en las Naciones Unidas de los derechos humanos, ha de hacerse siempre sobre la base de un concepto clave: la progresividad.


Algunas, entre muchas otras, instituciones inimaginables hace 58 años son:


- la inserción, desde el término de la guerra fría, del tema de los derechos humanos en los procesos de mantenimiento o establecimiento de la paz de las Naciones Unidas. En nuestra región, ONUSAL, MINUGUA y las operaciones MICIVIH/OEA/ONU y MICAH en Haití son un claro ejemplo. En todas esas operaciones hubo un componente de derechos humanos, y los defensores de los derechos humanos los valoraron altamente.


- la creación del cargo de Alto Comisionado para los Derechos Humanos. Se trata de una antigua idea, que sólo vino a prosperar en 1993, cuando la Conferencia Mundial de Viena recomendó a la Asamblea General estudiar esta materia.


Ésta, en su resolución 48/141 crea el órgano, encomendándole, como su principal función, la de “promover el respeto y la observancia universales de todos los derechos humanos, reconociendo que, en el marco de los propósitos y principios de la Carta, la promoción y protección de todos los derechos humanos que se dicen universales, indivisibles, interdependientes y relacionados entre si- constituye una preocupación legítima de la comunidad internacional”.


El proyecto estrella de la Oficina en la Región es la Oficina en Colombia, que, además de su mandato de asistencia técnica, debe informar sobre la evolución del respeto de los derechos humanos en el país.


La labor de la Oficina ha sido ampliamente aceptada por la sociedad civil, las organizaciones de derechos humanos, la academia e incluso de los sectores militares y de gobierno.


- la creación de los tribunales penales internacionales para la antigua Yugoslavia y para Ruanda, y finalmente, la creación del Tribunal Penal Internacional Permanente, en la Conferencia Diplomática de Roma.



XI.- Consideraciones finales


De lo expuesto en los capítulos precedentes, fluyen algunas conclusiones fundamentales y que deben subrayarse pues afectan directamente la actividad policial:


1) Violar los derechos humanos ya no es, como hasta mediados del siglo pasado, un mero problema de derecho interno ni de política interna. Violar los derechos humanos representa el incumplimiento de obligaciones internacionales muy claras y precisas, sea de origen convencional o consuetudinario. Con el tiempo, otros instrumentos no convencionales alcanzarán el mismo carácter, como son, por ejemplo, y en lo relativo a las Policías algunos de los que he mencionado anteriormente.


2) Por lo mismo, violar los derechos humanos importa, a través de los diversos órganos que se ha dotado la comunidad internacional, el ejercicio de una fiscalización internacional, sea a través del análisis de los informes que presentan los Estados en cumplimiento de tratados; sea a través de las quejas individuales que presentan los individuos víctimas; sea a través de los mecanismos especiales de la Comisión de Derechos Humanos, sea a través de la jurisdicción universal o de la Corte Penal Internacional Permanente, cuando se trate de crímenes que así lo permitan.


3) Las obligaciones del Estado, en lo interno, pero que emana de los instrumentos internacionales consiste en respetar, promover y garantizar los derechos reconocidos en esos instrumentos, obligación que es incompatible con la impunidad. De esas disposiciones, consistentemente interpretadas, fluye la obligación de los Estados de combatir las violaciones de los derechos humanos, y en caso que ellas ocurran, de sancionarlas con penas adecuadas. Este tema del derecho a la justicia cobró su máxima importancia al término de las dictaduras militares que asolaron la región latinoamericana durante las décadas de los 60, 70 y 80: los horrores vividos, apoyadas por una mentira oficial que por un lado negaba los hechos, pero por otro los justificaba, y contradictoriamente terminaba por amnistiarlos. Hoy la lucha contra la impunidad es uno de los temas centrales en el debate por el progreso en el respeto de los derechos humanos.


4) La capacidad de los individuos de recurrir al sistema internacional para denunciar las violaciones, la ausencia de promoción y de garantía de los derechos, por una parte; y por la otra, el universalismo (término éste del más profundo contenido ético y que por lo tanto no debe banalizarse confundiéndolo con globalización), han hecho florecer un fenómeno fascinante: el nacimiento de una poderosa red de solidaridad internacional a través de las organizaciones no gubernamentales. Si estudiamos bien las cosas, nos encontraremos que en la base de cada nueva declaración de derechos, reglas, conjuntos de principios y convenciones hay una o una coalición de ONGs que las han promovido. Pero, principalmente, la denuncia de los casos de irrespeto de derechos encuentra en el extranjero una caja de resonancia multiplicadora y fecunda.


5) El sistema de protección internacional concede a los defensores de derechos humanos una amplia gama de espacios:


a) en primer lugar, es importante el esfuerzo interno para que el Estado respectivo adhiera a los Tratados;

b) en segundo término, la sociedad civil debiera esforzarse para que los informes que debe presentar el Estado refleje la realidad, y no sea un acto de propaganda;

c) además, es conveniente la elaboración de “informes sombra”, para equilibrar el informe gubernamental;

d) las sociedades civiles tienen derecho a asistir a las sesiones del Comité del Tratado cuando se debate el informe sobre su país;

e) Si el Tratado contempla cláusulas de recepción de denuncias individuales, las organizaciones de defensa deben esforzarse para que el Estado las suscriba y adhiera.

f) Y, cuando el Estado es parte de esas cláusulas, debe utilizarse adecuadamente.

g) disponen también de una amplia gama de procedimientos especiales, que cubren casi toda la gama de derechos reconocidos en la Declaración Universal y en los demás textos vinculantes o declarativos.


Al menos cuatro tratados y tres procedimientos especiales se dirigen derechamente a la eliminación de las peores formas de discriminación racial.

Y al menos dos Pactos y un procedimiento especial están dirigidos a reconocer la igualdad de la mujer: el relativo a la eliminación de la discriminación en su contra, y aquel sobre la igualdad en el goce de los derechos políticos.


6) Los operadores estatales encargados de la seguridad y la justicia están especialmente obligados al cumplimiento de todas estas las declaraciones y pactos internacionales. Hay normas específicas dedicadas a ellos. “Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley” han atraído una especial atención normativa. Los encargados de las cárceles y los Policías deben respetar las Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos y el Conjunto de Principios para la Protección de todas las formas de Detención o Prisión; la Convenciones sobre los Derechos del Niño, contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes y el Pacto de Derechos Civiles y Políticos y sobre los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus familiares. Los Jueces deben velar por todos estos instrumentos.

1 Artículos 49 del I Convenio sobre Heridos y Enfermos de las Fuerzas Armadas en Campaña; 50 del II Convenio, relativo a los Heridos, Enfermos y Náufragos de las Fuerzas Armadas en el Mar; 129 del III Convenio sobre Trato Debido a los Prisioneros de Guerra; 146 del IV relativo a la Protección de las Personas Civiles en Tiempo de Guerra.

2 Con anterioridad, en 1967, aunque aún sin emplear el procedimiento de la resolución 1235, se designó un Grupo de Trabajo para la situación de los derechos humanos de los presos políticos en Afrecha Meridional (resolución 2/XXIII), un Relator Especial sobre la práctica del apartheid (resolución 7/XXIII). La Asamblea General creó en 1968 (resolución 2443/XXIII), un Grupo de Expertos y la Comisión de Derechos Humanos estableció un Grupo de Trabajo (resolución 6/XXV de 1969) sobre los derechos humanos en los territorios árabes ocupados por Israel.

3 Existe también el Grupo sobre el Decenio de los Pueblos Indígenas 1994-2005, pero que no es propiamente un mecanismo y cuya principal actividad es la formación de líderes indígenas: 5 indígenas realizan cursos de mecanismos de la ONU de 6 meses en Ginebra, más luego visitas a París UNESCO y otras oficinas en Ginebra (OIT, etc.).

4 La Comisión de Derechos Humanos pidió a la Alta Comisionada, además nombrar Embajadores de Buena Voluntad de todas las regiones del mundo para movilizar recursos para el cumplimiento del Plan de Acción de Durban.